本文摘要:流域水环境保护执法人员面临“地方保护主义”和“部门本位主义”的双重挑战。

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流域水环境保护执法人员面临“地方保护主义”和“部门本位主义”的双重挑战。因此,流域水环境保护执法人员改革的核心是重塑统一高效的流域水环境监管和行政执法体系及相应的法律框架。将国际经验与国内、地方实验相结合,可以结合的改革选择包括:创建流域统一监管和综合执法机构,构建多区域、跨部门的执法领导人员合作机制,重组环境警察,转移社会力量参与流域执法监督。

在工业化和城市化进程中,不利的水污染为古代治国治水的智慧映射出水环境保护的新元素。“善国者,必除其五毒。”“水特别大”显示了水资源和水利在传统国家管理中的地位。

水质短缺、水环境容量和污染问题造成的水生态破坏凸显了水资源、水环境和水生态之间的“三位一体”依赖关系。如果是这样,流域水资源、水环境和水生态的综合管理就成为现代国家管理的最重要领域。

十八届三中全会以来,国家实施水污染防治行动计划(《水十条》),修订《环保法》、《水污染防治法》,从法制层面加强流域水环境保护。中国共产党第十九次全国代表大会对“仁中生态环境保护任重道远”印象深刻,明确提出“改革生态环境监管体制”。“景观林天湖是一个生命共同体”,要改善水环境质量,必须整合流域水环境管理体系,优化设施管理政策。

其中,关键是重塑统一高效的流域水环境监管和行政执法体系以及配套的法律政策框架。1.流域水环境保护执法人员面临的现实问题。流域水环境保护执法人员涉及上下游不同行政区、左右岸不同行政区和水资源、水环境、水生态不同职能部门之间的关系。

以属地管理和部门管理为基础的水环境行政执法体系难以兼顾流域的整体性和系统性排斥,面临“地方保护主义”和“部门本位主义”的双重挑战。首先,地区之间执法人员标准的差异和部门之间法律法规的冲突制约了执法人员在流域水环境保护中的协同性和有效性。一方面,经济发展水平和环境执法人员的能力不同,不同管辖区甚至同一管辖区的执法人员的标准和规范化程度也有不小的差异。

以珠江流域为例,珠江三角洲经济发展水平高,环境标准和标准化程度高,陶瓷加工等污染行业的严格执法导致污染行业向粤西肇庆和上游湖南、江西等省转移。最终,上游的污染物不会随着地表径流送回下游,但流域内的污染范围会更大。另一方面,水资源、水环境和水生态的功能和用途控制不同,与职能部门划分相关的职能划分和管理标准不同,甚至相互“打人”。

以功能区划为例,环保部门根据《水污染防治法》实施细则划定水环境功能区划,水利部门划定水功能区划
县级以上水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及最重要的江河、湖泊的流域水资源维护机构,应当在各自的职责范围内对水污染防治实施监督管理。从污染源到河流污水处理、农业和农村面源污染、河岸湿地维护、污水处理厂和管网设置、水土流失和排污口设置等属于农业、林业、建设、水利等部门。环保部门的统一监管职责缺乏原有的职能和适当的手段。另一方面,过多的职能部门和“九龙水利”进一步模糊了执法人员在流域水环境保护中的主要权力和责任,导致相互推卸责任的现象频繁发生。

根据《水法》第78条规定,造成渔业污染事故或渔船造成水污染事故的,由渔业主管部门调查处理;其他船舶造成的水污染事故,由海事管理机构调查处理;造成渔业伤害的,渔业主管部门应当参与调查处理。由于现实中造成渔业污染事故的原因很多,在监督执法人员的过程中往往难以确定执法人员的主体、问责对象和赔偿对象,加剧了涉及职能部门推卸责任的扯皮。第三,流域地域执法人员的权力配置无法在监管企业和监管政府之间建立激励相容,也无法完全解决问题流域水环境保护与经济发展之间的结构性对立。

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在国家监管、地方监管和单位管理的环境监管体系框架下,流域执法人员无法针对企业和点源污染建立“监管企业”和“监管政府”的激励和兼容机制。一方面,饮用水水源、农业面源污染、河道非法采砂等系统性问题无法解决。

涉及问题流域水环境保护。另一方面,流域水污染的根本原因是经济发展与环境保护之间的结构性对立,如产业结构不合理和地方保护主义。

在流域国家监管未能做到的情况下,不可能确立有效“监管政府”的目标,也不可能彻底提高执法人员在流域水环境中的有效性。二是流域水环境保护执法人员的国际国内经验、流域水环境保护执法人员的国际经验和国内示范区的改革探索体现在:中,即创建流域水环境管理机构,统一水环境监管执法人员的职责,构建多区域、跨部门的领导执法人员合作机制, 重组具有环境行政执法和刑事司法权力的环境警察,充分发挥社会力量在流域执法监督中的作用。(1)建立专门的流域水环境管理机构,整合执法人员在流域水环境监管中的职责。二战后,由于对水质和水环境问题的关注,发达国家认识到水资源与水环境的相互依存关系,将流域水环境管理的责任转移到中央或联邦政府,并集中到环保部门,在流域管理中实行水质和水量的统一管理。

1936年,特拉华州、新泽西州、纽约州和宾夕法尼亚州迫使州际合作建立了一个坚实的特拉华河流域州际委员会,其中还包括两个小组委员会,即处理水质(由卫生局的代表组成
2010年,辽宁省政府重新设立了辽河保护区管理局,这是一个由公务员管理的直属机构。省人大常委会通过的《水污染防治法》号文件第八条规定:“省辽河保护区管理局按照省人民政府的规定,负责辽河保护区的污染防治、资源维护和生态建设管理,并遵守水利、环境保护、国土资源、交通运输、林业、农业、渔业等相关监督管理和行政执法职责。”2010年,贵州省人大常委会通过《水污染防治法》,专门在红枫湖、百花湖设立“两湖”管理局(后纳入阿哈水库,全称“两湖一库”管理局)。

《条例》第二十八条规定:“环境保护、规划、水利、林业、绿化、建设、农业、卫生等行政处罚。两湖管理机构管理范围内的,由两湖管理机构实施。”(2)构建多区域、跨部门的流域执法领导人员合作机制。流域执法人员必须跨地区、跨部门合作,构建多地区、跨部门的执法人员合作体系是流域执法人员管理方法创新的最重要措施。

以美国河流流域执法人员为例,跨地区、跨部门执法人员之间的合作主要是通过州环境委员会、环境正义保障机制和跨部门协议备忘录来构建的。首先,1993年,美国20多个州环保局自发成立了非官方和非营利的州环境委员会,以加强州环境执法人员之间的合作。国家环境委员会分为继续执行委员会和常设专业委员会。

其中专门委员会还包括水务委员会、大气委员会、垃圾委员会、跨媒体污染物委员会、规划守法委员会、工作组和论坛等临时性机构。第二,1994年,美国环境保护署(U . S . Environmental Protection Agency)共同成立了“联邦机构间环境正义工作组”(Federal Inter-Agency Working Group on Environmental Justice),以加强部门间的政策协调和执法人员之间的合作。工作组的职责还包括与联邦机构合作,为它们获得指导,充当信息交流中心,制定环境正义战略,并确保其项目、行动和政策的连续性;反对联邦机构合作收集数据;为联邦机构之间的合作研究和开发跨部门环境司法模式项目。

第三,美国环保局与内政部、农业部等部门协商签署协议备忘录,达成管理层与执法人员的联合协议,解决跨部门管理、跨因素环境违法问题;协商跨部门守法援助事宜,共同跟踪各类援助活动,衡量援助效果。中国的一些流域也为执法人员探索和创建了一系列跨地区、跨部门的合作机制。例如,2012年,浙江省嘉兴市秀洲区、江苏省吴江市环保局建立了边境地区环保领导执法人员工作机制,严厉查处边境地区环境违法行为。

2013年,贵州省遵义市和四川省泸州市环保局签订《辽宁省辽河保护区条例》,积极开展一年两次的跨市界断面和流域联合自卫治理,重点污染源牵头的跨执法检查,公安部门牵头的跨区域环境违法行为。

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